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甘肅省社會保障體系的歷史沿革、特點及存在問題分析

時間:2016-01-06 10:51:01  來源:  作者:許振明

一、歷史沿革

1951年頒布《中華人民共和國勞動保險條例》算起,甘肅的社會保障體系建設己走過了60年的歷程。在社會保障體系建設的不同時期,由于所處的環境與背景有很大差別,因而所設定方式和目標也有所不同。

第一階段——以勞動保險為主的社會保障形成階段(新中國成立初至改革開放初)。這一階段,甘肅建立的是單一的社會保障體系。雖然也包含有社會保險、社會救助、社會福利和優撫安置等子系統,但各個系統下所覆蓋的人群是很少的一部分,尤其是農村沒有任何形式的社會保障。即使是城市,也只有國有企業和機關事業單位才能享有養老、醫療、工傷、生育等社會保障。社會救助只覆蓋城市和農村的“三無人員”(無勞動能力、無經濟來源、無法定撫養、扶養、贍養人)。社會保障制度基本上采取的是“全包式”,完全由國家和企業負擔。

第二階段——以社會保險為重點的社會保障改革探索階段(改革開放初至十六大召開前)。這一階段,全省社會保障體系建設主要以城市為中心,以職業人群為重點,圍繞經濟體制改革和國有企業改革,按照社會主義市場經濟體制建設的要求,探索建立政府、企業、個人共同負擔的社會保障制度。其中,1997年制定出臺《甘肅省關于貫徹國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度決定的實施辦法》,建立了基本養老保險社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式。2000年制定出臺《甘肅省實施〈失業保險條例〉辦法》,將城鎮企業事業單位及其員工納入失業保險制度范圍。1999年制定全省城鎮職工基本醫療保險改革總體規劃,建立政府、參保單位和個人三方共同承擔的基本醫療保險制度,控制了不合理醫療需求和醫療費用的過快增長。隨著1996年原勞動部出臺《企業職工工傷保險試行辦法》,1994年原勞動部出臺《企業職工生育保險試行辦法》,兩項制度也得到進一步完善和較快發展。

第三階段——以統籌城鄉為目標的全面發展和制度創新階段(十六大至今)。這一階段,甘肅主要以加快覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設為重點,社會保障工作進入統籌城鄉發展和制度創新完善的新階段。制度建設方面:2003年啟動新型農村合作醫療制度,2006年、2007年相繼建立城市低保人員醫療保險、城鎮居民基本醫療保險制度,2008年建立村干部養老保險制度,2009年建立被征地農民養老保險制度并啟動實施新型農村社會養老保險試點,2010年啟動實施城鎮居民社會養老保險試點,并與新農保合并為城鄉居民社會養老保險制度,同地同步開展試點,2012年出臺《甘肅省實施〈工傷保險條例〉辦法》,將工傷保險覆蓋范圍擴大到機關、事業單位和社團組織。同時從2008年開始陸續解決了關閉破產企業退休人員的醫療保險問題、未參保集體企業職工參加城鎮職工基本養老保險、企業“老工傷”人員納入工傷保險統籌管理和被征地農民納入社會養老保障、原“五七工、家屬工”納入養老保險統籌等5大類歷史遺留問題。

二、主要特點

1.社會保障體系初步形成,制度框架基本建立

近年來,我省先后制定出臺了一系列社會保障體系建設的政策措施,在全國較早建立了城鎮居民基本醫療保險、村干部和被征地農民養老保險制度,并推動企業年金、公務員醫療補助、企業補充醫療保險、醫療救助等制度建設。初步形成了包括社會保險、社會救助、社會福利為主要內容的社會保障制度框架,城鎮基本養老、基本醫療、失業、工傷和生育保險制度和城鄉低保、新農合制度普遍實施。經過多年的努力,基本實現了從單位保障向社會保障的轉變,從覆蓋城鎮就業人群向覆蓋城鄉居民的轉變,保障體系開始從單一層次向多層次發展轉變,籌資機制從國家單一責任向政府、單位、個人共擔轉變,推動農村居民由土地、家庭保障向土地、家庭和社會保障相結合的轉變。

2.社會保障覆蓋范圍不斷擴大,待遇水平穩步提高

各項社會保障覆蓋范圍逐步從國有單位向多種經濟社會組織、從單位就業人員向靈活就業人員、從城鎮居民向農村居民拓展。城鎮職工基本養老保險方面,截至2011年底,全省參加城鎮職工基本養老保險參保人數為262萬,按統計口徑覆蓋面達到88.5%。新型農村社會養老保險方面,到201212月,已在全省86個縣市區全部開展城鄉居民社會養老保險試點,實現了基本養老的全覆蓋。城鎮居民社會養老保險方面,城鄉居民社會養老保險已覆蓋全省各市州、縣區2219萬城鄉居民,其中新農保參保800.61萬人,平均參保率90.35%,城鎮居民參保38.61萬人,平均參保率55.64%。被征地農民和村干部養老保險方面:截至2012年底,村干部參加養老保險人數達到5.1萬人,參保率達到98.3%;已有3.2萬名被征地農民被納入社會養老保障體系。

在社保待遇方面,呈現出連年提高的良好局面。以新型農村合作醫療為例,20032012年,全省累計9035.01萬多人次享受到新農合補償,共補償資金近103.4億元。全省農民住院率由2003年的1.54%提高到2011年的7.3%,參合農民住院實際補償比由2003年的27.02%提高到2012年的56.08%

3.堅持多渠道投入,社會保障體系的支撐能力進一步增強

為改變社會保障籌資渠道單一、保障功能脆弱的問題,甘肅省政府要求各地從調整財政支出結構、強化基金征繳管理、開拓新的穩定的籌資渠道等幾方面著手,努力做到社保投入多渠道、資金來源多元化,逐步建立起多渠道籌集社會保障資金的新機制。一是加大社會保險征繳力度,積極推行社會保險“五費合征”辦法,基金支出壓力得到緩解,支撐能力逐步增強。2012年全年,全省各項社會保險基金總收入281億元,比上年增長24.59%,總支出209億元,比上年增長20.04%,基金累計結余326億元,比上年增長27.61%。二是各級財政積極調整支出結構,增加對社會保障的投入。從2000年到2006年,全省財政社會保障經費年支出由76.5億元增長到201.5億元左右,增長1.63倍。其中:對就業和社會保障補助支出從5.76億元增長到28.94億元,增長了4.02倍,累計補助支出達到106.71億元;全省各級安排累計安排低保資金19.72億元。三是開辟新的籌資渠道。明確規定各地必須從當年國有資產收益、國有土地有償使用收入中按比例提取用于充實社會保障資金。四是增強個人的自我保障意識,實行基本養老保險、失業保險、基本醫療保險由用人單位和職工共同繳納費用的制度。新型農村合作醫療制度、被征地農民基本生活保障制度、城鎮居民醫療保障制度都采取了政府、集體、個人分擔繳納費用的辦法。

4.堅持政策法規先行,社會保障體系制度化、規范化建設取得階段性成果

甘肅省各級人大、政府將制定社會保障地方性法規規章作為建設法治甘肅的一項重要工作來抓,及時將已經成熟的基本政策上升為政府規章或地方性法規。特別是進入新世紀以來,甘肅的社會保障地方性法規規章建設走在了全國前列,立法內容涉及社會保險、社會福利、社會救助等諸多方面,為社會保障體系制度化、規范化運行提供了法律基礎,可以說,適合甘肅省情的社會保障政策體系已基本形成。

5.社會基金保險監督管理日趨強化

甘肅重點做了三個方面的工作:第一,認真研究解決養老保險基金的保值增值問題。甘肅積極探索基金運行的有效方式,在確保基金安全性、流動性的前提下,努力提高基金的收益率。第二,多渠道籌集社會保障資金。按照省政府下發的專門文件,明確了多渠道籌措社會保障資金的辦法和措施,各地結合實際,認真加以執行。第三,切實做好社會保險基金的稽核和監管。著力加強社會保險基金監管體系建設,建立健全以社會保障監督委員會為統領,行政監督、專門監督、社會監督和內部監督共同組成的基金監管體系。

三、存在問題

1.經常性財政投入機制不完善,社會保障體系供給相對不足

社會保障等社會事業的發展主要靠國家財政支持。2007年以來,中央一再要求各級財政部門要通過調整財政支出結構,將財政支出的20%左右用于社會保障,但由于缺乏立法約束,導致財政對社會保障投入帶有一定隨意性,在財政對養老保險的補貼中,70%以上來源于中央財政,地方財政不足30%。而絕大多數地區對大病醫療等社會保障缺乏財政補貼機制,尤其對低保人員等困難群體沒有做出相應的制度安排。

2.資金撥付壓力較大,一些市縣養老失業保險當期發放有一定的缺口

國有企業轉制后,絕大多數國有企業下崗職工投入非正式部門就業,致使國有企業和職工參保呈下降趨勢,而非正式部門就業特點決定養老保險基金很難由機構繳納,穩定稅源減少。三資企業、私營企業和個體工商戶繳納社會保險費用的比例非常低,交納基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險的比例分別為315%、217%、112%、63%、28%。養老、失業金入不敷出,一些地區養老金發放額度大于當年籌集額度,如果再增加標準,既有的剩余可能會迅速吃掉,一些地方目前已出現單純用轉移支付的資金保支付的情況。

3.繳費標準偏高,部分企業和從業者繳費能力不足

現行的養老、失業等社會保障制度是從1986年開始實行的,在繳費制度上,它以職工工資的收人為計費標準,按照規定的比例來提取。目前這一比例為406%,其中企業負擔296%,職工個人負擔11%。我們在對就業狀態和參保的行為作交互分析時發現,那些想參加社會保險卻最終沒有付諸行動的大多是經濟收入低的人。一些勞動密集型企業強烈反映全部繳納各種社會保險存在困難,傾向于給職工增加工資,由職工自行解決保險問題。

4.人員短缺,經辦機構的管理能力弱

伴隨著大批國有企業職工由單位人轉為社會人,表明其身份的檔案歸人勞動保障部門進行專門管理,使其工作量陡增。社會保障部門幾乎都處在超負荷的工作狀態,直接影響工作效率的提高,大量的社會保障宣傳動員工作被放在社區。然而,目前社區建設存在諸多問題,如管理人員工資待遇和參保待遇等問題不解決,直接導致落實任務難度大增。一些部門在下達工作任務時,沒有給予社區充分的資金支持,社區經費嚴重不足,一些經辦業務直接受到沖擊。

5.社會保障體系亟待完善,特殊群體保障問題突出

特殊群體的社會保險擴面進展緩慢。其中城鎮靈活就業人員、個體和私營企業就業人員、農民工等群體參保率較低。醫療、工傷保險擴面推進力度還不能滿足就業人員和居民的參保要求。

企業與機關事業單位退休人員養老金待遇差距過大。機關事業單位同企業養老保障制度分割,退休人員養老金待遇差距繼續擴大,矛盾突出;一些地區企業退休人員養老金水平過低,生活困難,難以滿足其基本生活需要。

6.社會保障體系管理體制不順,不能適應社會化集中統一管理的要求

社會保障處于多家管理,多次經辦,條線分割的局面:勞動部門管企業、人事部門管機關事業、民政部門管農村和社會上的居民、衛生部門管理醫療保險。這種局面必然導致政出多門、資金分散、管理成本上升,待遇水平難以協調平衡等現象。同時,不少經辦部門和機構政事不分、事經不分,即行政管理與操作經辦合一,操作經辦又與基本運營合一,挪用、濫用、占用社會保障基金的現象時有發生。

7.城鄉社會保障發展不平衡

甘肅社會保障體系在建立之初就以城市為主,社會保障資金主要撥付給城市。到目前為止,全省城市社會保障體系已相當完備,包括養老保險、醫療保險、工傷保險、生育保險、失業保險、社會救助及最低生活保障制度等。相比之下,農村的社會保障體系建設較為落后,養老保險還沒有全面開展,醫療保險、生育保險也僅在個別地區進行試點。這種城鄉分割的二元社會保障制度,嚴重扭曲了社會保障制度的公平原則,人們僅僅因為出身的城鄉差異,其享受的“福利待遇”便有天壤之別。

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