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建設“質量型”智庫急需體制革新

時間:2015-12-24 10:58:07  來源:中國社會科學網  作者:余敏江

 優化決策咨詢 加大開放力度

   近年來,中國新型智庫建設迎來了發展的“黃金時代”。新型智庫的規模、產出和信譽均有所提升。然而,中國智庫的總體質量與歐美發達國家相比還處于劣勢,迄今還尚未涌現出如布魯金斯學會、蘭德公司等具有重大國際影響力的智庫。從整體上來說,大多數智庫都比較偏重于對政府政策的解讀和宣傳,相對獨立、可操作性強、管用的研究較少,創新性以及開放活躍的討論也都較弱,同質化重復建設的問題較為突出。智庫建設的質量不高,不僅影響其自身的生存空間,影響決策的科學化、民主化水平,而且還影響到國家治理體系和治理能力現代化的進程。在經濟社會的大轉型過程中,破解各地區、各行業、各領域的轉型發展難題,客觀上要求決策咨詢制度和咨詢市場不斷完善。在這種背景下,建設“質量型”新型智庫不僅非常重要,而且尤為迫切。

  體制缺陷是“質量型”新型智庫建設的最大障礙。建設“質量型”新型智庫,必須依照智庫發展的特點和規律,逐漸破除傳統智庫管理中的體制藩籬,協調體制屬性和政策研究獨立性之間的關系,實現由政府的附屬部門轉變為具有獨立性較強的政府“外腦”,以此來激發新型智庫追求高質量的內部動力,不斷提升新型智庫的影響力和公信力。

  改革“謀”與“斷”不分決策體制

  國內知名度較高的智庫大多是官方、半官方智庫,他們與決策中樞系統有著直接或間接的行政隸屬關系,其經費來源基本上是由政府財政負擔,研究人員也往往與行政級別掛鉤。在這種體制格局下,決策過程局限于政府系統內部,政府決策中邀請智庫專家論證時大多是事先定好“調子”,僅是需要一個“可行性論證”而已。這樣一來,大多數官方、半官方智庫對事關戰略利益的探索性課題鮮有主動研究,所提供的研究成果中官話、空話過多,獨立性、批判性、創新性的成果較少,決策咨詢過程中的“智力空投”現象較為嚴重。究其根本,在于“謀”與“斷”分工不夠清晰,甚至沒有“謀”的制度設計,只有“斷”的結果實施。

  如果集“謀”和“斷”于一身的政府決策及決策咨詢體制不改革,高質量新型智庫建設就沒有生存和發展的空間。實際上,在現代決策過程中,決策系統和咨詢系統是相互獨立又相互支撐的兩個系統,不能合而為一。對于政府決策者而言,智庫專家存在的價值是為政府提供理性決策“外腦”,更重要的是,智庫專家的政策分析是政府決策者客觀評判各利益相關者不同政策主張科學性與否的重要工具。因此,要切實把新型智庫的決策咨詢工作擺在重要位置,深入政府決策者的思想,并且以立法和制度的形式將決策—咨詢機制予以規定,形成中樞系統與咨詢系統的良性互動,既保證謀、斷相互獨立,又做到以“謀”助“斷”。

  提升決策咨詢系統社會化程度

  科學決策的關鍵是看有沒有獨立于權力系統之外的多樣化的決策咨詢組織。“多樣化”體現在智庫的組成多樣化,體現在有不同聲音、不同的解決方案,提供給決策者作為參考備選。當前,政府決策咨詢主要是由政府部門內部的政策研究室承擔,受條塊分割體制影響,政策研究室的運行機制不夠靈活,難以針對公眾關心的重大問題,自行選題進行深入、自主的研究,有時不得不服從某些部門的局部利益,這種情況制約了決策咨詢的獨立性。更為嚴重的是,目前中國政府決策咨詢主要還是“個體咨詢”,決策咨詢人員往往以個人身份發表意見,傳達給中樞機構,其最大弱點就是偏好明顯,在進行咨詢時片面強調自己所熟悉的知識,容易對決策產生誤導,這勢必會影響決策質量。究其原因,在于缺少社會化這一平臺。

   推動政府決策咨詢的社會化,應從以下幾個方面入手:第一,充分發揮高校及各級社科院決策咨詢作用。從目前的情況看來,高校及各級社科院作為決策咨詢的重要機構,所起的作用比較有限。實際上,高校和各級社科院作為由公共知識精英聚集形成的學術研究組織,具有其他類型智庫所不具備的功能優勢,如多學科優勢、知識儲備雄厚、社會公信力較強,等等。充分發揮高校和各級社科院的作用,既有利于其提供緊密結合政府決策需要的研究成果,也有利于智庫堅持正確的政治方向。這就需要政府為其提供平等的參與機會,關鍵在于政府決策部門擴大采購范圍。除了辦公物品采購和服務采購外,還需將決策咨詢服務作為政府采購服務的重要組成部分,納入到各級政府采購范圍和政府購買服務的指導性目錄。唯有如此,才能把各級社科院和高校真正納入決策咨詢之中。第二,大力發展民間智庫。民間智庫具有貼近公眾的優勢。民間智庫的參與使政府決策更易吸納多元社會聲音,更易包容社會各方面利益訴求,更易感受民眾的真實需求,當然也就更有利于各方利益的平衡與協調。大力發展民間智庫不僅可以克服政府部門的內部決策咨詢機構在搜集真實信息方面的局限性,更為重要的是,民間智庫可以保持決策咨詢研究的持續性和系統性,克服政府部門內部決策機構因決策者變化和決策者注意力轉移而影響決策咨詢的弊端。此外,建立決策咨詢中介組織。中國現有的各類智庫在政府決策中已經發揮了一定作用,但是“決策”與“咨詢”兩張皮的現象仍然存在。決策咨詢中介組織就是在政府決策機構和智庫之間發揮中介作用的組織。這種組織的主要職能有:接受政府決策部門的委托,發布決策咨詢研究的信息、課題和資料,使智庫及時了解政府決策的需求,并掌握大量的實際資料,進行準確、切合實際的咨詢研究;協調、評審、組織合適的智庫對政府重大決策和重大政策出臺提供咨詢論證;督促、檢查智庫研究的進度,評估驗收智庫研究的成果。決策咨詢中介組織的存在,在某種程度上可以優化政府決策。

  加大政府對新型智庫開放力度

  智庫的核心競爭力在于預見性、前瞻性,而進行有效的戰略性預測或研判有一個重要前提,即智庫專家能夠密切接觸決策層和核心人員,并能第一時間獲取相應的信息資源,否則,智庫專家的研究只能隔靴搔癢,鮮有科學性、針對性和實效性。當前,大多數智庫缺乏政府內部的“隱性知識”和完備的即時數據,智庫并沒有獲得“有效行動的空間和能力”,導致智庫專家的政策建議通常流于形式或“無的放矢”,進而導致政府對智庫專家能力的不信任。這不僅隔斷了智庫專家與政府決策者之間互動的渠道,而且還強化了政策制定權力中的原有配置。結果,政治系統變得封閉,尤其是政策問題建構過程變得更為封閉。打破權力對知識的壟斷結構,使智庫專家獲得政府決策話語權并對政府決策權的行使進行理性化制約,形成智庫專家的參與權與政府決策權之間的制衡,需要政府提升政策制定體系和過程的開放性。由于建構的開放性,政府決策變得更加透明,從封閉決策到專家參與,從壟斷決策到共享決策。這里的開放性不僅包括政務公開、信息公開,還包括政府對智庫專家的審議公開。信息平臺和數據庫建設是“質量型”新型智庫建設的短板。當前最重要的是建立政府信息共建共享數據平臺,實現跨部門、跨領域、跨智庫的信息互通、成果共享。政府對智庫專家的審議公開同樣有重要的意義:一方面,便于社會公眾了解智庫專家的觀點、顧慮和假設;另一方面,有助于形成政府官員與智庫專家的創造性張力。政府的開放性為新型智庫多線條、多面立體參與政府決策提供了可能,亦增強了政治系統對智庫知識流入的接納程度和包容性,為新型智庫決策咨詢功能的發揮提供寬松的制度環境。

  (作者單位:蘇州大學政治與公共管理學院)

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